非物质文化遗产保护中的政府行为与（条例）制度范文建设

非物质文化遗产保护中的政府行为与制度建设

    非物质文化遗产是整个文化遗产中的一个重要组成部分。随着21世纪全球经济社会的快速发展,非物质文化遗产的价值日益显现,对其保护的重要性和紧迫性日益突出。可以说,目前我国已掀起了一个包括非物质文化遗产在内的文化遗产保护浪潮。在这个浪潮中,政府究竟应当扮演一个什么样的角色,这是一个值得深入研究的问题。这个问题从本质上说可以归纳为三个方面:其一,政府有无必要在以民间文化为主体的非物质文化遗产保护中发挥作用?其二,应当发挥那些作用?其三,如何发挥作用?
    一、关于政府行政保护的必要性问题
    对非物质文化遗产保护而言,主要依靠行政保护还是民事保护或知识产权保护?在立法上是制定行政法还是制定有关民事法律,对此理论界、法学界有一些争议。有人认为非物质文化是自然生存的一种状态,耽心政府行政行为介入会破坏这种状态。在立法上有人主张强化行政保护,有人主张强化民事保护。所谓行政保护指的是政府、国家在保护非物质文化遗产上的行政行为,如开展普查、建档、研究、保存、传承、弘扬等,以及为实现这些保护行为而提供的财政、行政、技术等措施。所谓民事保护,指的是非物质文化遗产权利人所行使的民事权利或行为。目前,对政府是否需要加强行政保护的必要性这一问题已不容置疑,回答是肯定的。无论在法律上还是实践上,行政保护和民事保护这两种保护手段或途径是并行不悖的,都需要积极采取措施予以加强。随着联合国《非物质文化遗产保护公约》的出台,世界上出现了一股强化政府行政保护的浪潮。这有多方面的原因:
    首先从世界发展背景看,随着人类进入21世纪,全球经济科技一体化趋势日趋严重。这一趋势对各国特别是发展中国家的传统文化产生了深刻冲突和巨大影响,进一步加剧了传统文化、弱势文化的消亡速度,使其面临着前所未有的濒危生存的严峻局面。非物质文化遗产主要产生于农耕文化,体现了特定民族或群体的审美个性和文化精神,其独特性是其他依附现代工业社会、信息社会所产生的文化所不能取代的。在某种意义上,它的消亡意味着民族个性、民族特征的消亡,也意味着文化基因和文化血脉的中断。尤其是当前国际上出现了文化“单边主义”,威胁到其他国家的文化主权和文化安全。因此,保护不同民族、群体、地域的传统文化,维护世界文化的多样性,成为各国政府普遍关注并付诸实施的重要战略问题。不仅越来越多的发展中国家意识到保护本国非物质文化遗产的重要性,一些发达国家也逐步认识到这个问题不能忽视。
    其次,从政府的职能看,政府作为公共权利的代表者和行使者,有义务、有职责对社会发展中的公共事务进行管理。非物质文化遗产作为国家公益文化事业的重要组成部分,它的多样性、复杂性和脆弱性决定了其保护工作是一项耗费巨大的工程。除了社会方方面面的力量外,政府之职责必然要求其发挥核心作用。联合国《保护非物质文化遗产公约》中一个重要内容就是促进各国政府采取行政、技术、财政、法律等措施有效保护非物质文化遗产。从国际上看,强化政府对文化遗产保护的行政管理职能,鼓励支持社会力量参与保护工作,已成为一种趋势和潮流。
    我国在强化行政保护方面采取了许多措施,取得了显着成绩。中央和各级政府为此作出了很大努力。建国初期由文化部门主持的民歌整理高潮使一批民间文学得到抢救,少数民族三大英雄史诗如藏族的《格萨尔王传》、蒙古族的《江格尔》和柯尔克孜族的《玛纳斯》的整理和研究取得重要成果,各级文化部门自改革开放以来就开展的“中国民族民间文艺集成志书已经完成。近年来,文化部、财政部2003年正式启动“中国民族民间文化保护工程”,成立了专门的领导小组和专家委员会,着手全面实施非物质文化遗产保护工作。2005年3月,国务院办公厅发布《关于加强我国非物质文化遗产保护工作的意见》,第一次以中央政府文件的形式明确了现阶段各级政府对非物质文化遗产实行行政保护的目标、方针、基本制度和工作机制。
    其三,从立法上看,法律上的民事保护并不能简单取代法律上的行政保护,或相反。这两种保护各有侧重,也各有局限和难度。现行着作权法等知识产权法律所提供的民事保护之实现有两个基本特点:一是依赖于着作权人权利的确认和对权利的主张;二是依赖于其作品的市场价值,因为缺乏市场价值的作品,往往就失去了保护其着作权的动力。正是因为如此,在实际中,仅仅通过民事手段保护民族民间传统文化面临着相当大的障碍:一是许多非物质文化遗产项目之知识产权的归属难以确认,谁来主张权利、行使权利,保护期有无等等?这已超出传统知识产权理论的范畴,对此法学界仍有不少争论;二是许多珍贵、濒危的非物质文化遗产没有或基本上没有市场价值。如果单靠民事保护而没有行政保护,其结果就会导致大量缺乏市场价值,却有着珍贵的历史、文化价值的非物质文化遗产迅速自生自灭,其作为历史文化遗产所需要的保存、记录或传承、弘扬等就无以为继,而且得不到其他法律上的救助。从国际上看,在对传统文化强调民事保护的同时,强调对其予以行政保护,这已成为一个基本共识。世界知识产权组织一直积极推动对传统文化知识产权的保护,鼓励各国制定相关的民事保护法律。该组织1982年推出《保护民间文学表达形式、防止不正当利用及其他侵害行为的国内法示范法条》(简称《示范法条》),希望各国参照制定。但由于这一问题的复杂性,各国立法参次不齐,效果不彰。其后,世界知识产权组织逐渐认识到,仅仅通过民事保护手段,远远不能达到有效保护传统文化的目的。此时正值联合国教科文组织开始关注非物质文化遗产保护问题,两个组织于是联合召开了一系列会议,推动、鼓励各国通过行政手段加强对传统文化的保护。其直接结果就是联合国教科文组织《保护非物质文化遗产公约》的出台。《公约》所规定的“保护”的性质就是行政保护,要求“各缔约国应该采取必要措施确保其领土上的非物质文化遗产受到保护”,这些措施包括“适当的法律、技术、行政和财政措施”,通过拟定清单、制定保护规划、建立保护机构、培养保护队伍、加强宣传、传播、教育等来确认、展示和传承这种遗产。比较典型的例子是日本、韩国,都主要是通过政府的行政措施来保护无形文化遗产的。
    二、关于政府行政保护的本质、具体内容问题
    政府在非物质文化遗产保护中应当发挥那些作用,就是说,政府对非物质文化遗产的行政保护的本质为何,具体内容究竟有哪些,这也是需要在认识上和理论上深入探讨的。行政行为在一般意义上是具有强制性的社会组织管理行为。但行政保护行为区别于其他行政行为的最大特点,应当是通过这种行为达到有效保护或保存对象之目的。因此在根本上它应当是一种服务性行为或保障性行为。所谓行政保护决不能简单等同于行政审批或不当干预。非物质文化遗产千百年来主要是依赖民族民间土壤自然生存、传承下来的,一旦行政手段过分或粗暴干预,从而破坏其赖以生存的自然环境,其结果往往会适得其反。从现实中看,已经出现了不少类似问题。例如,违背非物质文化遗产的自身特点和规律,人为毁坏其原生态环境,采取强制手段改变其原貌;或以经济效益、旅游发展为目的,任意利用或无度开发非物质文化遗产资源,使之受到严重损害等。因此在这里,应当特别强调行政保护的一个重要性质就是行政保障,即行政部门对保护工作所提供的财政、政策、方式等各种保障。这也是我们制定非物质文化遗产保护法的基本出发点。

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